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全市公益诉讼工作开展情况调研报告
——2018年6月27日在呼伦贝尔市第四届人民代表大会
常务委员会四次会议上
市人大常委会公益诉讼工作情况调研组
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
按照市人大常委会2018年重点工作安排，常委会副主任徐鹤忠带领由内司委、监察委、检察院、法院、公安局等11个部门组成的调研组，在委托14个旗市区前期调研的基础上，于5月10日至21日先后赴鄂伦春旗、莫旗、阿荣旗、扎兰屯市、牙克石市，通过听取工作汇报、座谈、实地察看等方式，就全市公益诉讼工作开展情况进行了调研。现将调研情况报告如下：
一、公益诉讼工作整体概况
（一）公益诉讼制度的来源
2014年10月，党的十八届四中全会明确提出了“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”；2015年7月1日开始试点，我市是试点地区之一；2017年7月1日，国家修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，检察机关提起公益诉讼制度正式确立。民事诉讼法第五十五条第二款规定:人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有法律规定的机关和组织或者法律规定的机关和组织不提起诉讼的情况下, 人民检察院可以向人民法院提起诉讼；法律规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。行政诉讼法第二十五条第四款规定：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
（二）我市公益诉讼工作开展情况
2015年7月1日公益诉讼试点开始后，全市两级检察院、法院高度重视。市检察院专门成立了生态资源检察部。各基层检察院为公益诉讼部门增加人员，添加设备。同时，积极向当地党委、人大、政府汇报公益诉讼工作开展情况。加强与行政执法机关的沟通协调和配合，努力营造开展公益诉讼工作的良好氛围。
截止2017年末，全市检察机关共向行政机关发出检察建议64份，向人民法院提起诉讼13件，案件全部得到法院的支持，目前我市公益诉讼案件数量居全区首位。2018年1—5月份共向行政机关发出检察建议134件，另有2件刑事附带民事公益诉讼案件已经审理审判；通过与行政机关配合，到目前为止，共同督促恢复被损毁林地13000余亩，督促收回被非法占用国有土地400亩、草地4000亩，督促治理被污染水域水源地600亩，督促清理生活垃圾1万余吨，督促关停整改违法排污企业2家、违法养殖场182户，通过公益诉讼挽回直接经济损失860多万元。
通过调研了解到，一些多年未得到解决的问题通过公益诉讼工作的开展得到了有效的解决。例如：北京双娃乳业有限公司阿荣旗奶牛养殖场，于2005年6月投入使用，该养殖场环评未取得环保部门验收通过，并对周围环境和附近居民饮用水造成了污染。阿荣旗环保局曾多次对该养殖场发出违法限期整改通知书，但污染环境行为一直持续。2016年3月阿荣旗检察院发出检察建议，督促阿荣旗环保局履行环境监管职责；2017年5月阿荣旗检察院将阿荣旗环保局诉至法院。2017年6月19日，旗法院经审理判决，支持了检察院的全部诉讼请求。判决生效后，阿荣旗环保局积极履行监管职责，责令养殖场进行整改，养殖场投资3000万元，建造污染防治设施。目前，附近居民生活用水的水质已经符合国家饮用水标准。10年没有解决的环境污染问题，通过公益诉讼得到圆满解决。
但是，在调研中我们也发现，个别行政执法机关对公益诉讼工作不重视，应付了事，有抵触情绪，甚至对法院的判决不认真履行。例如：2017年4月，莫旗检察院在履行职责中发现，曲某等四人未经林业主管部门审批，擅自破坏森林植被采石，莫旗林业局对其处罚后，未尽到监管职责，收到检察建议后，被破坏植被仍未恢复。莫旗检察院向法院提起公益诉讼，法院开庭审理时，莫旗林业局仅派一名森林公安局干警出庭，答辩状不到一页纸。法院判决林业局不完全履行职责违法，继续履行监管职责，直至恢复植被。我们调研组到达现场时，被破坏的植被仍未得到完全恢复。
二、公益诉讼工作中存在问题和困难
（一）宣传力度不够
公益诉讼工作是党委、人大、政府、法检两院及相关职能部门共同参与、齐心协力才能做好的工作。一些职能部门从领导到具体工作人员，对这项工作不了解、不重视，发挥不出本部门的职能作用，广大群众对此项工作更是知之甚少。因此，公益诉讼工作的宣传、普及工作还有待于进一步提升。
（二）诉讼机关办案人员素质需进一步提高
公益诉讼工作是新生事物，开展时间短，专业性强、涉及行政执法的各个环节，对诉讼办案人员的理论素养、业务能力等均提出了新的更高要求。一些办案人员在办理公益诉讼案件过程中存在办案程序不规范、法律文书制作不规范等问题，整体素质有待进一步提高。
（三）相关配套机制、制度不健全
一是在公益损害鉴定、环境损害修复资金管理等方面配套机制缺乏，对赔偿认定和执行等造成一定程度的影响。尤其是环境污染和生态破坏方面的评估鉴定难度较大，需要具备专业评估能力和司法鉴定资质的第三方机构作出鉴定。目前，有资质的鉴定机构很少，而且涉及环境污染的鉴定费用较高；二是缺少各相关部门的联席制度和涉诉制度，造成部门间的沟通不畅，一些行政执法机关的涉诉回函文书和程序缺乏规范性。
（四）毁林毁草犯罪成本太低，致使相关案件屡禁不止
毁林毁草等非法占有、改变林地、草地用途的行为，一般是林地10亩以上、草原20亩以上构成非法占用农用地罪。该罪最高刑罚仅为5年有期徒刑，司法实践中，大部分这类案件都判处了缓刑。量刑标准低，适用缓刑没有完全达到惩戒和打击的目的。加上有的监管不到位，法院判决后，违法人员继续种地，生态环境依然处于被破坏状态。特别是我市地广人稀，现代化机械设备一夜之间就能开垦数十亩甚至数百亩林地、草地。违法开地、种地获得的收益远大于违法犯罪成本。
（五）公益诉讼相关法律法规尚不完善
专门规定检察机关开展公益诉讼方面的法律，目前仅为民事诉讼法、行政诉讼法的各一个条文和两高出台的一个司法解释以及英雄烈士保护法，规定的都较为笼统，很多问题缺乏实际操作性。
三、意见和建议
（一）加大宣传力度
建议市政府、检察院、法院加大公益诉讼工作的宣传力度，将公益诉讼宣传工作列入新一轮普法宣传计划。
（二）加强学习培训，提升人员整体素质
检察院、法院及政府相关职能部门涉及公益诉讼工作的相关人员，要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，加强相关法律法规的培训学习力度，要将公益诉讼相关知识列入公务员培训计划，为开展好公益诉讼工作打下坚实的基础。
（三）建立健全相关配套制度，完善法治政府建设
一是建议党委、政府建立公益诉讼工作联席制度，解决责任不明、程序不清、关系不畅等问题。二是建议党委、政府出台落实自治区党委、政府联合下发的《关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的意见》的相关要求。三是政府各相关职能部门，要高度重视检察建议的答复和落实。被诉行政机关负责人要带头履行行政应诉职责，积极出庭应诉；要对法院生效的判决认真执行。四是政府各相关职能部门，要主动探索通过公益诉讼渠道解决发生在我市的环保、生态及涉及民生等方面的老大难问题。
（四）加大对毁林毁草案件的打击力度
建议司法及相关职能部门，对我市毁林毁草案件情况进行深入研究，制定切实可行的统一协调机制和解决问题的办法。充分运用法律的武器加大对毁林毁草案件的打击力度，提高毁林毁草的犯罪成本，从而有效保护好我市的生态环境。
（五）推进地方性立法
针对涉及破坏生态、环境问题，加快谋划、制定符合我市地方特点和实际情况，操作性强，行之有效的地方性立法工作。
