关于国家重点开发开放试验区
建设情况的调研报告
——2018年6月27日在呼伦贝尔市第四届人民代表大会
常务委员会第四次会议上
市人大常委会调研组
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
按照members28365-3652018年工作安排，以市人大常委会党组副书记、副主任胡庆武为组长的调研考察组于3月至6月，分赴国家重点开发开放试验区——我市的满洲里市、云南的瑞丽市、广西的东兴市、锡盟的二连浩特市就试验区建设情况进行深入调研，采取召开座谈会、实地参观考察等方式，掌握详实第一手资料，经过梳理提炼使复杂的问题条理化、零散的认识系统化、粗浅的理解深刻化，最后形成了报告。现将调研考察情况报告如下。
一、试验区的基本情况
2010年6月，中共中央、国务院《关于深入实施西部大开发战略若干意见》提出“建设广西东兴、云南瑞丽、内蒙古满洲里等重点开发开放试验区”。2012年7月，国务院批复东兴市、瑞丽市、满洲里市试验区建设“实施方案”，首批国家重点开发开放试验区建设启动。
党的十八大要求“创新开放模式，促进沿海内陆沿边开放优势互补，形成引领国际经济合作和竞争的开放区域，培育带动区域发展的开放高地”。十八届三中全会明确指出“扩大内陆沿边开放。抓住全球产业新布局机遇推动内陆贸易、投资、技术创新协调发展。创新加工贸易模式，形成有利于推动内陆产业集群发展的体制机制。支持内陆城市增开国际货运航线，发展多式联运，形成横贯东中西、联结南北方对外经济走廊”。这是党的代表大会或全会对内陆沿边开放首次明确具体要求，足以说明党中央对沿边开放的高度重视。2014年2月，国务院又下发了《关于加快沿边开放的若干意见》，提出“建设广西凭祥、云南磨憨、内蒙古二连浩特、黑龙江绥芬河、吉林延吉、辽宁丹东重点开发开放试验区”。至此，国家重点开发开放试验区由首批3个增至9个，分布于六个沿边省、自治区。
2013年党中央实施“一带一路”战略，为沿边开放及国家重点开发开放试验区建设注入新动力，拓展了空间，充实了内涵。2015年博鳌亚洲论坛期间，中国政府正式对外公布了“一带一路”的顶层设计方案。3月28日，国家发改委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，阐述了“一带一路”的时代背景、共建原则、框架思路、合作重点与合作机制。这份文件的出台，标志着我国以“一带一路”为主旋律的外交战略开启了新的篇章。“一带一路”是世界上最具发展潜力的经济合作带和共同发展之路，包括中蒙俄经济走廊，形成更紧密的中俄蒙合作发展的格局。
二、试验区建设取得的成效
2012年以来，东兴、瑞丽、满洲里、二连浩特四个口岸城市，以先行先试为先导，以口岸为依托，以通道为载体，以互贸区合作区等为平台，强力推进试验区建设，取得显著成效。
（一）边民互市贸易势头看好。东兴边民互市贸易区，凭借一城两国的便利，每天清晨边民与商贩就云集到北仑河道，车水马龙，十分壮观。出互贸区的商品送到库房经过整理包装后，通过物流运行全国。有3万多边民从事互市贸易，年人均收入超13000元，创造相关就业岗位7万个。2017年，互市贸易进出口成交额达135亿元，成为全国交易额最大的互市贸易区。二连浩特边民互市贸易区延伸至锡林浩特市，使20万居民享受每人每次8000元的免税待遇。
（二）跨境旅游日益火爆。2013年东兴市在全国率先开通异地办证业务，为国内游客办理出入境通行证。目前，仅需半小时，游客便可完成办证手续，前往越南旅游。到2017年，东兴市共为50万名游客办理出入境通行证，月均接待游客超过1.5万人次，经营边境游的旅行社由5家增加到23家，边境游从业人员从几百人增加到5000余人，全市旅游总收入超过45亿元。
（三）扎实推进互联互通建设。瑞丽市全方位推进公路、铁路、航空、管道运输综合主体大交通网络建设。龙瑞、瑞龙两条高速公路建设通车，腾龙、芒梁两条高速公路开工建设，大瑞铁路德宏段2015年开工建设，泛亚铁路西线中国段建设提速。芒市机场旅客吞吐量由2012年50万人次增加到2017年165万人次。已有1条输油管道、1条通风光缆、9条输电线路、12条公路、28个渡口、64条通道与缅甸联通。
（四）外向型产业基地建设取得突破。瑞丽市制定了“ 免减半”等优惠政策，形成招商引资的“洼地”效应，吸引了大批知名企业投资入驻。到目前，瑞丽试验区新增入驻企业2935户，其中注册资本1000万元以上的企业374户。北汽15万辆汽车制造基地、银翔摩托、启升电子等一大批项目建成投产，面向南亚、东南亚的进出口加工制造业快速发展。
（五）开放广度深度不断拓展。满洲里市开放平台建设取得突破，综合保税区封关运营，荣获中国开发区最佳竞争力奖。互贸区深度开放取得实质性进展，中俄边民互市贸易平台正式运营，交易额突破3亿元。创新与俄蒙合作机制，与俄罗斯鄂木斯克、蒙古国额尔登特和匈牙利拜赖焦新村缔结友好城市，与俄罗斯乌兰乌德、赤塔和蒙古国乔巴山互办“城市日”活动，对外友好交往日益深化。
（六）口岸功能大幅提升。满洲里口岸被国家确定为中蒙俄经济走廊的重要节点。新国际货场和公路口岸扩能等一批互联互通项目相继建成，口岸综合换装能力达到4000万吨，“苏满欧”等中欧班列线路达42条，成功开行由满洲里始发“满俄欧”班列，组建了口岸集中装箱班列集散中心，辐射带动范围拓展到国内外50多个城市。增开至赤塔国际公路客运线路，开通满洲里至乔巴山国际公路旅客班线，实现中俄蒙定期班线同步开行。
三、试验区建设存在的不足与问题
在国家重点开发开放试验区建设取得显著成效的同时，也面临着诸多问题和困难。有的是四个试验区共有的，有的则是满洲里独有的。
（一）传统思维束缚较大，创新意识有待提升。由于地处偏远，思想相对保守，习惯于传统思维方式，面对“先行先试”敢为人先的新使命，视野不够宽、观念不够新、办法不够多、效果不够佳，仍有较大的局限性。
（二）经济总量较小，自我发展能力较弱。产业发展状况是传统产业多新兴产业少、低端产业多高端产业少、资源型产业多高附加值产业少、劳动密集型产业多资本科技密集型产业少，经济转型难度较大。
（三）经济外向度较低，对发展拉动较小。虽然口岸过货量较大，如满洲里口岸年过货量3000万吨以上，仍保持全国最大陆路口岸殊荣，但出口无加工、进口也很少落地，属“酒肉穿肠过”，对口岸经济拉动较弱。
（四）营商环境不够优，招商引资难度较大。由于历史的原因，边境口岸基础设施建设欠账较多，尤其交通基础设施的关键通道还有缺失路段、瓶颈路段，只通不畅。政策不够优惠，“洼地”效应显现不突出。人才匮乏，人才储备严重不足。投资环境不完善，法律制度不健全，对投资者吸引力不够。
（五）对俄蒙研究不够，合作的体制机制有待创新。对俄蒙研究不主动、不自觉，尚没有专门机构进行系统研究，信息不对称。相互交往的频率少，交流合作的平台少、层次少、渠道少，合作的体制机制尚未形成。
（六）引领示范作用发挥不充分，全市联动未形成氛围。对满洲里国家开发开放试验区这块“金字招牌”认识不足，搭乘开放快车的意识不强，虽提出了建立以满洲里为龙头的沿边开放带大概念，但内容不具体，行动不扎实。各旗市区仍各自为政，尚未形成全市联动的氛围。
四、试验区建设的对策与建议
党的十九大后，我国经济发展进入新时代，要求打开国门搞建设。十九大报告指出“优化区域开放布局，加大西部开放力度”。自治区党委十届六次全会要求“全方位宽领域多层次扩大开放”。满洲里作为首批国家重点开发开放试验区，经过五年建设取得令人瞩目的成绩，而新时代是试验区建设的新起点，意味着任务更重了，要求更高了，需要再创新优势，再铸新辉煌，全力打造对外开放升级版，走出一条通过开放实现经济高质量发展的路子，发挥示范引领作用，带动呼伦贝尔实现开放型经济发展新突破。
（一）立足“先行先试”，奋力推进试验区建设。要以党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，进一步强化辩证思维、系统思维、法制思维，以改革为动力，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化藩篱，敢想敢试、敢破敢立，做到“先行”不停步，“先试”无止境。要主动融入“一带一路”建设，围绕建立互联互通、安全畅通、方便快捷的综合交通网目标，构建通畅便捷的口岸通道。要优化发展环境，引进各种要素，鼓励大众创业万众创新，以口岸为依托，走出去请进来，打造开放高地。
（二）大力发展加工贸易，切实把口岸优势转化为经济优势。要尽快改变“酒肉穿肠过”的现状，按照“出口抓加工，进口抓落地”的要求，主动承接沿海地区资金、技术和产业转移，面向俄蒙及欧洲市场，发展出口商品加工业。合理利用俄蒙资源，重点发展木材精深加工、有色金属冶炼、农畜产品等进口资源加工业。要加大招商引资力度，大招商、招大商，尽快使出口加工项目落地。加大对出口加工企业的扶持和支持力度，把加工贸易落到实处。
（三）以通道为依托，加快发展现代国际物流业。以新型中俄陆路大通道开辟和满洲里-莫斯科国际邮路开通及满洲里始发的“满俄欧”班列常态化运营为契机，使多路货物汇集，让货畅其流，加快发展现代物流业，建设现代国际物流枢纽。拓展物流业发展空间，加快发展国际航空货运业务。加快实施“互联网+流通”行动计划，推进域外仓建设，实现商品外运常态化。积极推进综合保税区、中俄互市贸易区、国际物流产业园区建设，培育全国最大的中俄商品交易中心和俄罗斯商品集散地。要激活互市贸易，争取国家、自治区政策支持，向二连浩特那样，将边民免税政策延伸至海拉尔。
（四）加快边境旅游试验区建设，推进全域旅游发展。要抓住今年4月国家批准满洲里市为全国边境旅游试验区的机遇，乘势而上，强化大旅游、大产业、大发展意识，把旅游业做大做强，成为经济高质量发展的突破口。要利用边关风情、民族习俗、自然生态、红色旅游及俄蒙文化特色等打造精品景区景点。要以跨境旅游为重点，规划好中俄中蒙旅游精品线路，简化异地办证手续，将俄蒙入境车辆延伸至海拉尔，为游客提供便利。要大范围整合旅游资源，以口岸风情为依托，以俄中蒙跨境游为突破口，以呼伦贝尔草原为吸引，开创旅游业发展新局面。
（五）全面实施人才强市战略，多渠道引进各类人才。加快补齐人才匮乏的短板，把各方面优秀人才吸引和聚集到试验区建设中来。要制定更加积极、更加开放、更加有效的引进人才政策，不唯地域引进人才，不求所有开发人才，不拘一格用好人才。要提升人才待遇和发展空间，落实留住人才和保证措施。要激活本土人才，鼓励家乡考出去人才回乡创业发展。要加强舆论宣传，大力营造尊重人才、见才思齐的社会环境。
（六）发挥试验区示范引领作用，提升全市开放型经济水平。呼伦贝尔市要全力支持满洲里国家重点开发开放试验区建设，利用这块“金字招牌”的影响力，推动全市在更大范围、更高水平、更深层次大开放、大交流、大融合。全方位与俄蒙交流合作，尽快获得早期收获。要以扩大开放倒逼深层次改革，创新开放型体制机制，促进全市经济转型发展。要加快融入和深度参与“一带一路”和中蒙俄经济走廊建设，充实中蒙俄合作先导区内涵，使我市成为中蒙俄经济走廊的核心区、重要的交通枢纽、商贸物流和文化科教中心。要以正在开展的中俄地方交流合作年为契机，创新与俄蒙的体制机制。要放大试验区的溢出效应，让各旗市区分享开放红利。要有专门机构研究俄蒙的政策、资源、市场、法律，为领导决策提供支撑，为投资提供服务。
